close
2017年10月25日，北京大學國傢發展研究院邀請中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟參加北京大學第94次【朗潤.格政】論壇，就中國政府和社會資本合作(PPP)模式發展現狀、存在的主要問題與對策發表專題演講。
北京大學國傢發展研究院(NSD)是在林毅夫等六位海歸經濟學博士於1994年創立的北京大學中國經濟研究中心(CCER)基礎上組建的以經濟學為基礎的多學科學術交流研究平臺，於2016年入選國傢首批25傢中國特色新型高端智庫建設試點單位。
朗潤格政論壇是北京大學國傢發展研究院打造的智庫品牌。論壇以格物致知的態度分析重要經濟現象，探究公共政策選擇，為國內外著名專傢學者進行研究辯論提供交流平臺。
從國際經驗看，公共部門與私營部門構建合作夥伴關系的制度建設起源於法國的特許經營模式；使用財政資金購買公共服務的合作夥伴關系建設起源於英國的PFI模式。
在特許經營模式和PFI模式的基礎上，基於實踐總結最終產生PPP模式。目前的PPP模式具體包括三種主要形態，李開孟分別稱之為第一代PPP、第二代PPP和第三代PPP。改革開放以來，我國引入社會資本尤其是民營資本參與基礎設施領域投資建設已有30多年歷史。
從2014年開始中國掀起大規模推廣應用PPP模式的熱潮，但對PPP模式可持續發展的內在邏輯缺乏系統研究，並引起政策制定及實際應用層面的混亂。
李開孟博士在第94次【朗潤.格政】論壇結合國內外推動實施PPP模式的具體實踐，對PPP模式健康發展的相關問題進行戰略性思考，並對中國今後推進PPP模式實現台中市抽化糞池可持續發展的路徑提出政策建議。有關觀點綜述如下。
一、不得以行政力量強制或全面實施PPP模式
1.引入PPP模式的最初動因是解決基礎設施領域政府和市場失靈問題
基礎設施是為社會生產和居民生活提供公共服務的工程設施，是社會經濟賴以生存發展的物質基礎。基礎設施和公共服務屬於一個對象的兩個方面。基礎設施提供公共服務，公共服務的供給離不開基礎設施。
基礎設施包括經濟基礎設施和社會基礎設施兩種基本類型，前者提供支撐經濟發展的經濟性公共服務，後者提供滿足社會公益性需求的社會公共服務。基礎設施項目往往投資規模大，建設周期長，涉及參與者眾多，協同管理要求高，項目全生命周期要素整合統籌的難度大，對專業化運作提出瞭很高的要求。
基礎設施建設及公共服務的台中抽水肥價格提供有三個基本途徑：
一是由公共部門提供公共服務，這是公共服務提供的傳統方式，也是經典方式。西方一些已經建立現代市場經濟體系的國傢，傳統方式仍然是主導方式。
公共部門提供公共服務的資金主要由財政資金支付，或以政府信用為基礎進行資金籌措。通過公共部門治理體系的優化建設，公共部門提供公共服務可以做到高效率，低成本、公開透明，提高財政資金的使用效率。公共部門提供公共服務，也會存在各種問題，使得效率目標難以實現，即出現政府失靈的問題。
一些領域的政府失靈可以通過體制改革機制創新予以解決，但有些領域難以解決。因此，公共部門提供公共服務的適用領域受到限制。
二是完全市場化。對於公共部門難以有效提供公共服務的領域，一個可行的選擇就是完全推向市場，進行民營化或私有化改革。由私營部門提供公共產品，是市場經濟環境下公共產品提供的重要方式。
利用私營部門的專業力量發揮市場配置資源的決定性作用，是提高公共服務供給質量和效率的重要途徑。由私營部門提供公共服務，政府主要通過制定法律法規、進行規劃及準入標準的引導、完善實施監管等措施來維護公共利益。
私營部門提供公共服務，會出現公益性和商業性的矛盾，出現市場失靈的情況，因此其適用范圍同樣受到限制。
三是公共部門與私營部門合作提供公共服務。為瞭解決傳統的由公共部門提供公共服務模式下的政府失靈問題，以及完全由私營部門提供公共服務模式下的市場失靈問題，世界各國一直在探索如何發揮公共部門和私營部門各自的優勢，通過建立合作夥伴關系，進行體制機制的改革創新，提升公共服務供給的質量和效率。這種探索催生瞭PPP模式的形成和發展，對於推動基礎設施建設領域投融資體制的改革創新發揮瞭重要作用。
2.PPP模式的運用有其局限性
PPP模式屬於基礎設施運作的一種創新方式，同時也是一種復雜的項目運作模式，專業性要求高，操作復雜，其有效推廣應用需要具備一定的環境條件。
1、PPP模式運作成本高，融資代價大，需要通過全壽命周期的要素整合，降低全壽命周期成本來實現效率提升並彌補高額融資代價。對於規模較小的項目采用PPP模式得不償失。
2、PPP模式需要對未來進行穩定預期，構建長期合作夥伴關系，往往難度很大。對於難以預測未來情況的復雜項目不適宜采用PPP模式。
3、PPP模式強調按合同辦事。一旦合同簽署，難以根據新出現的情況進行修改，項目的實施缺乏靈活性。對於實施內容需要根據外部環境變化不斷進行調整的項目不適宜采用PPP模式。
4、PPP項目融資屬於政府資產負債表之外的融資，其負債不直接計入政府財政預算，從而使得PPP成為政府規避預算約束的一種方式，短期內能夠刺激政府的非理性投資，長期內將加大政府未來財政負擔。對於沒有建立完善的中長期預算體系的國傢，不適宜采用政府付費型PPP模式。
5、PPP項目提供的是公共服務，項目失敗的風險最終依舊會由政府承擔，因此風險往往很難真正轉移出去。在誠信體系不完善，公共治理體系存在缺陷的制度環境下，不適宜大規模推廣應用PPP模式。
6、PPP模式要求政府與私營部門針對具體項目簽署合作協議，對單個具體項目進行交易結構及制度安排，一定程度上限制瞭市場經濟的自由競爭。在法律制度體系不健全，市場經濟體制成熟度不高的制度環境下，不適宜大規模推廣應用PPP模式。
PPP模式發揮作用應具備以下基本條件：
(1)當地市場經濟體制機制比較健全，基礎設施領域投融資體制及公共產品價格形成機制完善；
(2)當地法制環境健全，守法意識強，違法成本高且具有完善的法律救濟機制；
(3)當地誠信體系健全，守約意識強；
(4)政府公共治理體系完善，服務型政府制度健全；
(5)私營部門發育充分；
(6)資本市場發展達到較高階段。
3.盲目擴大PPP模式應用范圍必將付出代價
PPP模式公私雙方合作的核心目的，就是通過發揮公共部門和私營部門各自的優勢，提升公共服務供給的質量和效率。對於公共部門自身能夠高效率地提供公共服務的領域，或者通過完全市場化方式能夠解決公共服務供給質量和效率的領域，沒有必要采取PPP模式。
通過公私合作模式開展基礎設施建設和公共服務提供，這種現象已有數千年的歷史。通過規范化的制度設計開展這種合作，始於法國的特許經營模式。
PPP概念的產生及現代PPP理念的形成，開始於21世紀初，在世界范圍內僅有不到20年的歷史。PPP的制度建設、運作模式、操作指南、評價方法一直在不斷進行完善創新，但PPP模式的作用邊界一直受到各種因素的嚴格限制。
現代PPP模式是解決政府失靈和市場失靈情況下基礎設施建設及公共服務提供的一種路徑選擇。PPP模式交易結構復雜，參與主體眾多，專業化運作要求嚴格，交易成本較高。
若不顧現實條件盲目引入PPP模式，或者以行政的權力要求強制或全面實施PPP模式，或者超越當地經濟社會發展階段進行所謂的PPP模式創新，盲目擴大PPP模式的應用范圍，權力過於任性必將導致整個國傢的社會經濟系統為此付出代價。
二、PPP模式的運作理念存在三個層次
國際社會根據法國特許經營模式和英國PFI模式推動基礎設施市場化運作的實踐，進行總結歸納，形成PPP概念，並從財政資金使用、區域經濟發展及社會可持續發展等三個層面對PPP模式的內涵進行理解，形成現代PPP模式在運作理念上的三個層次。
1.將PPP視為政府采購公共服務的工具
PPP模式的一項重要功能，就是為瞭解決財政資金使用質量和效率的問題。在傳統的思維框架下，公共服務的提供應使用財政資金。對於一些必須由財政資金承擔支付責任的公共服務領域，不能通過所謂的市場化運作，讓財政資金躲避支付義務。
英國撒切爾夫人執政期間，將使用者付費項目進行瞭徹底的市場化改革，不再走法國使用者付費的特許經營之路，剩餘的沒有推向市場進行私有化改革的領域均為涉及公共利益的核心領域。
PFI概念的出現，早於PPP概念。英國公共服務領域采取私營融資PFI模式，起源於英國1992年的梅傑政府，完善於佈萊爾政府，應用范圍涉及醫療健康、國防設施、基礎教育、交通運輸、環境保護、文體設施等領域。英國私營融資PFI模式的本質屬於政府延期付費。
基礎設施領域采用PFI模式，使得英國中央和地方政府較好地利用瞭市場化的專業能力，提升瞭基礎設施和公共服務供給的品質，改變瞭政府治理的理念和方式，使英國成為全球領先的PFI模式實踐者。
根據英國PFI模式近十年的實踐，並借鑒法國基礎設施特許經營市場化運作的經驗，國際社會於本世紀初總結提出“PPP模式”的概念。PPP概念的最初提出，主要是對英國PFI模式實踐的總結提煉。
因此，基於英國PFI模式而形成的PPP模式，是人們對PPP模式的最初理解，因此也被稱為狹義PPP或純PPP。基於英國PFI概念所形成的PPP運作框架，我們稱之為第一代PPP，主要應用於社會性基礎設施領域。
第一代PPP模式是政府采購公共服務的一種工具，因此政府在推廣應用過程中，最關心的即是PPP模式能否降低公共服務的采購成本，是否比傳統政府采購公共服務方式的效率更高，英國政府出臺的針對PFI模式的相關政策及操作流程，成為國際社會對狹義PPP模式運作規范的重要依據。
英國制定瞭在項目前期研究階段將傳統政府采購模式與PFI模式采購成本進行比較的方法與流程，以保證PFI模式能夠實現物有所值(VfM，Value for Money)，並明確界定PFI項目的產出要求(Output Specification)以規范項目的實施和交付。
通過計算假設采用傳統政府采購模式下政府的成本，即公共部門比較值(PSC，Public Sector Comparator)，將PSC值與采用PFI模式下政府負擔的成本進行比較，來決定是否引入私營資本采用PFI模式。
以英國PFI模式為范本，澳大利亞、加拿大等英聯邦國傢以及亞洲的日本、新加坡等國都在“政府采購工具”的功能定位下推廣本國的PPP模式，這種功能定位的PPP模式在世界各國的推廣應用相對比較普遍，並已形成較為完善的制度體系。
2.將PPP作為提升經濟發展質量和效率的工具
現代PPP概念的出現，促使人們對世界各國和國際組織在基礎設施投融資建設領域如何發揮市場機制的作用進行瞭更深層次的思考，認為PPP模式的應用范圍不應局限於政府財政必須履行支付責任的社會基礎設施領域，應該在更大范圍發揮作用。
進入21世紀以來，隨著PPP概念的出現，人們在總結法國已經運用100多年的特許經營模式經驗的基礎上，結合廣大發展中國傢迫切希望實現經濟社會跨越式發展的需要，進行創新總結，促使瞭PPP模式內涵的擴展和創新，形成第二代PPP模式的運作框架。
第二代PPP強調通過公共部門和私營部門之間建立合作夥伴關系，激發社會資本參與基礎設施項目建設與投資的積極性，通過推動市場化改革，完善收費及價格形成機制，構建基於市場化運作的基礎設施項目投資回報機制。
社會資本所獲得的回報，不再受到政府財政資金支付能力的硬約束，政府更關註宏觀層面上特定PPP項目對區域經濟發展及市場機制成熟度的帶動作用，關註如何發揮價格機制的作用，盡量做到少使用或者不使用財政資金。
政府轉向更加關註優惠政策等支持、合同實施整體的嚴格控制、項目短期與長期目標的協同、項目建設市場的專業性和成熟度等更宏觀層面的問題。通過理念創新和內涵拓展，將PPP的功能定位為撬動區域經濟發展的一種工具。
3.將PPP作為實現以人為本可持續發展目標的工具
無論是第一代PPP強調將PPP作為提高財政資金使用質量和效率的工具，還是第二代PPP強調發揮其促進當地經濟發展質量和效率工具的作用，本質上都是強調要發揮PPP模式的效率功能，但沒有對公平問題予以應有關註。
聯合國系統從2015年推動實施的以可持續發展理念指導下的PPP模式，是PPP模式的一種新形態，我們稱之為第三代PPP。這種新型的PPP模式，強調要發揮其在促進社會可持續發展方面的效率功能。從經濟發展的角度看，第三代PPP模式實際上是在強調要發揮PPP模式的公平功能，是對PPP模式功能定位理解的重大突破。
在PPP作為實現以人為本和可持續發展目標工具的這種理念及目標定位下，PPP不再僅僅作為政府采購或促進經濟發展的工具，而是更加強調發展的最終目的必須圍繞人的需求，把人放在第一位，這就將PPP模式的運作理念和目標定位提升到一種新的高度。
第一代PPP和第二代PPP都具有追求功利性目標的內在局限性，致力於解決財政資金使用及經濟發展的效率問題，而不是聚焦於有效解決公平及社會發展問題。在聯合國歐經會的推動下，目前國際社會正在探索實施的第三代PPP模式，希望解決經濟社會發展中的公平和效率雙重問題，代表著PPP模式的未來發展方向。
三、現代PPP模式是特許經營及PFI模式基礎上的實踐總結
1.特許經營模式和PFI模式共同構成PPP模式的形成基礎
這裡所言特許經營，關註的是基礎設施建設領域，不涉及商業連鎖、品牌加盟等商業性“特許經營”，因此也不涉及“特許經營權”的作價出資等商業性問題。作為基礎設施項目市場化運作的一種方式，特許經營概念的出現早於PPP，已有100多年歷史。19世紀初開始，法國進入大規模基礎設施建設階段。
在此期間，法國政府提出將能夠實現使用者付費的基礎設施項目的建設及運營讓渡(Concession)給私營部門，於是出現“特許經營”模式。
基礎設施項目采取特許經營模式，雖然最早產生於法國，但從20世紀80年代開始，在廣大發展中國傢得到大規模推廣應用。土耳其總理脫.奧紮爾於1984年根據實際經驗的總結，首次提出特許經營BOT模式，後來逐步演變出BOOT、ROT、DBFO等多種特許經營項目運作方式，是形成現代PPP模式運作方式及操作流程的重要基礎。
特許經營項目的投資回報機制強調以使用者付費為主，政府補貼為輔。特許經營企業承擔市場需求和經營商業風險，政府不承諾投資回報保底。法國是大陸法系國傢，有專門針對特許經營的立法。這種模式需要簽署特許經營協議，在法國被認為屬於行政合同的性質。政府為瞭保證私營部門獲得合理回報，可以采用排他性條款等特別的制度安排，易於在一定程度上形成壟斷。
傳統的特許經營模式主要應用於經濟基礎設施領域，難以解決無法實現使用者付費的社會基礎設施領域，難以解決政府關註的財政資金不足的壓力，對財政資金的使用效率難以起到促進作用，且沒能從體制機制上關註構建平等互利的合作夥伴關系，與現代PPP理念存在差異。
特許經營模式實現瞭根據使用者付費能夠構造商業回報機制的基礎設施領域的市場化運作。PFI模式則實現瞭對於那些無法做到使用者付費，需要政府財政資金履行支付義務的基礎設施領域進行市場化運作。特許經營模式和PFI模式的出現，均早於目前國際社會普遍接受的PPP模式。
現代PPP概念是在法國特許經營100多年的實踐探索，以及結合英國1992年開始探索實施的PFI模式的基礎上，於2000年前後被國際社會總結並迅速得到廣泛認可和推廣應用的一種基礎設施項目運作理念，在運作方式上主要借鑒法國特許經營BOT模式，在價值導向上主要借鑒英國PFI模式所倡導的利益共享、風險共擔、合作夥伴等核心理念。
以法國為代表的特許經營模式100多年的探索，以及英國從1992年開始推動實施的PFI模式，為現代PPP理念的形成及具體操作模式的建立打下堅實基礎。聯合國推動實施的以人為本PPP模式，進一步豐富瞭現代PPP模式的內涵。
2.三代PPP模式呈依次演進關系
三代PPP的目標導向不同，第一代PPP定位於提升政府使用財政資金采購公共服務的質量和效率；第二代PPP的目標是通過建立公共部門和私營部門之間的合作夥伴關系，激發私營資本參與基礎設施項目投資建設的積極性，通過推動市場化改革，完善收費及價格形成機制，構建基於市場化運作的項目投資回報機制，推動當地市場機制的建立和完善，促進區域經濟跨越式發展；第三代PPP強調實現以人為本和可持續發展目標，定位於在項目交付和區域發展的基礎上，通過PPP模式實現經濟社會可持續發展。
三種類型PPP的目標導向逐步提升，應用范圍逐步擴大，概念的包容性不斷增強，但根本目標都是通過在基礎設施領域通過PPP模式建立夥伴關系來實現資源的優化配置。
PPP模式在世界各國演進的基本趨勢是，通過第一代PPP的引入，將“利益共享、風險共擔、平等合作”的現代PPP理念導入當地基礎設施領域的市場化改革制度體系之中。
通過價格和收費制度的改革，推動使用者付費類基礎設施市場化運作，引入並不斷完善第二代PPP。在PPP制度不斷完善的基礎上，在以人為本及可持續發展理念的引領下，逐步過渡到推動第三代PPP的制度體系建設。
3.三代PPP的產生呈現不同的內在動力
由於PFI模式強調平等合作、利益共享、風險共擔，使得PFI模式的核心理念在推動基礎設施領域實現市場化運作的同時，更加重視建立可持續的夥伴關系，並由此催生出第一代PPP模式，從而提升瞭財政資金的使用效率，能夠做到通過PFI模式降低公共部門支付成本，推動財政公共治理體系的改革，解決公共部門提供公共服務的體制機制及效率問題。
由於第一代PPP模式體現出各種優勢，對各國政府財政部門產生很大吸引力。在國際組織及各國政府的支持下，第一代PPP模式的理念及制度體系在世界各國得以廣泛傳播。
第二代PPP模式強調通過挖掘市場潛力構建項目商業回報機制，強調不能將投資回報僅僅盯在財政資金的支付方面，因此受到有發展後勁的相對落後地區及廣大發展中國傢的積極響應，迫切希望通過建立廣泛的合作夥伴關系，整合各種優勢資源，促進當地經濟跨越式發展，從而極大地拓展瞭PPP模式的應用范圍，促使人們在更廣泛的領域理解和應用PPP模式，並使得第二代PPP的推廣應用具有強大的內在動力。
第三代PPP模式是現代PPP理念的重大創新，是在第一代PPP強調財政資金使用效率和第二代PPP強調提升區域經濟發展效率的基礎上，更加強調經濟社會發展中的公平問題，包括代內公平和代際公平，其發展動力來自於對社會責任及可持續發展的關註。
對於財政資金比較缺乏的政府部門，或者經濟發展相對滯後的地區，可能會更多地關註財政資金的使用效率和地方經濟的跨越式發展，對以人為本可持續發展的內在動力不足。但從長期戰略的視野觀察，以人為本可持續發展與財政資金的使用和促進當地經濟發展並不矛盾。通過觀念轉變及理念創新，將不斷提升第三代PPP模式發展的內在動力。
4.三代PPP模式的成熟度存在差異
法國過去100多年持續探索的以使用者付費為基礎的特許經營模式，使得那些能夠鎖定特定的公共服務使用者，使用者願意且具有能力付費的基礎設施領域實現瞭市場化運作。
以英國PFI模式為基礎所產生的第一代PPP模式運作框架，使得通過政府購買服務的方式，實現不具備使用者付費能力的公益性項目具備瞭市場化運作的可能，從而在理論上實現瞭在所有公共服務領域開展市場化運作的可能，並形成瞭現代PPP的運作的核心理念及第一代PPP的運作框架。
從PPP模式的公眾認知、理論體系、立法進程、制度建設、合同框架、操作模式、實踐經驗等不同角度考察，第一代PPP均是當今世界傳播最廣、認知程度最高的PPP模式。目前世界絕大多數國傢及專傢所講的PPP，本質上都是第一代PPP。
第二代PPP充分借鑒法國等各個國傢特許經營模式的實踐經驗，以PFI模式所體現的現代PPP理念為導向逐步形成的一種新型PPP模式，目前在以中國為代表的廣大發展中國傢受到極大重視及實際推廣應用，同時也總結出很多具體的經驗，但目前在理論體系、法律制度建設等方面仍然相對薄弱，相對成熟程度較低，傳播程度低於第一代PPP，相應的制度體系建設仍然滯後。
第三代PPP由聯合國歐經會(UNECE)推動，並越來越受到世界各國的認可和支持，目前仍然處於概念導入階段，缺乏實踐經驗的總結，在法律法規和制度建設等層面均比較缺乏。
5.三代PPP的發展面臨不同制約因素
第一代PPP模式發展面臨三大制約因素。
一是制度環境。PFI模式實現瞭在傳統政府財政資金壟斷領域的市場化運作，並要求政府未來按照項目運作的績效付費。因此，需要有完善的公共財政治理體系、政策法規環境、公眾參與機制及信息公開制度。對於許多發展中國傢而言，這樣的制度環境並不具備。
二是預算體系。要求建立完善的政府中長期財政預算規劃體系，健全政府公共理財體系，社會經濟發展進入相對成熟期，對未來財政收支能夠形成合理預期。
三是適用范圍。第一代PPP模式僅適用於政府付費的基礎設施領域。對於大量使用者付費或以使用者付費為基礎進行財政補貼的基礎設施項目，不適於采用PFI模式。基於這些原因，第一代PPP在世界各國的應用非常有限。
PFI模式應用比較多的英國，20多年也僅實施700多個PPP項目。應避免將所有類型的PPP項目均納入第一代PPP的制度體系，要求統一按照政府采購公共服務的流程對所有PPP項目進行管理，這將對PPP模式的健康發展造成嚴重危害。
第二代PPP著力於提升當地經濟發展的質量和效率，希望擺脫對政府財政資金的依賴，建立基於市場化的投資回報機制，更加強調挖掘擬建項目自身的經濟價值，對項目投資回報機制的建立提出瞭更高要求，項目運作需要的專業化水平更高，並對價格及收費制度改革、投融資體制深化改革以及項目前期論證和科學決策提出更高要求。
第三代PPP強調關註以人為本及資源環境的可持續發展，有可能和經濟發展及項目的可融資性產生沖突，使得擬建項目在如何平衡現金流量、經濟發展、資源節約、環境保護、社會和諧等方面的難度增加。
與第一代PPP和第二代PPP分別從財政資金使用效率及經濟發展質量等角度進行客觀評價不同，第三代PPP項目的評價標準存在不確定性，如何判斷擬建項目是否符合以人為本及可持續發展的要求存在不同的理解和判斷，從而增加瞭第三代PPP模式績效評價和監管的難度。
四、關註中國PPP模式可持續發展出現的問題
1.不應該運動式大規模推廣應用PPP模式
從2014年開始，在國傢發展改革委、財政部等有關部門的積極推動下，中國掀起瞭引入現代PPP理念及推廣應用PPP模式的熱潮。國務院及中央各部委、各級地方政府紛紛出臺各種激勵性政策，鼓勵PPP模式的大力推廣應用。
在具體實踐層面，對於推廣應用PPP模式的操作理念、目標導向、功能定位等，社會各界存在各種不同的理解，如將PPP模式作為化解地方政府債務風險的工具，或將PPP模式作為開辟地方政府基礎設施項目融資新渠道的工具，或者通過引入PPP模式來構建一種區別於傳統模式的基礎設施項目審批管理新流程，甚至將推廣應用PPP模式的目標定位上升到國傢戰略層面，作為推動國傢治理體系及治理能力現代化的重要工具。
我國由於要求PPP模式承載過多的額外功能，且對我國引入PPP模式的具體理念及實踐層面的推動路徑，均沒有達成共識，不顧現實條件及國際經驗的通行做法，要求在一些領域強制采用PPP模式，或者要求全面實施PPP模式，在具體操作層面容易造成混亂，有可能形成系統性的潛在風險。
2.應認真總結我國過去推動特許經營BOT模式的經驗
特許經營BOT模式在國際上引起重視始於20世紀80年代，在中國的開展也已有30多年歷史，政府主管部門直接介入推動始於1994年，也有20年多年歷史。不同時期特許經營BOT模式的推廣應用，雖然政策導向重點不同，但均沿著基礎設施投資建設領域市場化改革，促進融資方式多元化這條主線展開。
就嚴格意義而言，2014年之前的20多年，中國引入並推廣應用的特許經營BOT模式，與現代意義的PPP模式存在一定差異。主要表現在：
(1)中國過去一直將BOT作為項目融資的一種工具，尤其是引進外資的工具，目標定位相對單一；
(2)項目的運作沒有強調“利益共享、風險共擔、長期合作、夥伴關系”等現代PPP模式的核心理念；
(3)從20世紀90年代開始有計劃地引入特許經營BOT模式，是在傳統的投融資體制下進行的，是鑲嵌於傳統項目管理框架體系中的項目運作模式，沒能發揮改革牽引作用；
(4)從國際視野台中抽水肥看，PPP概念形成於21世紀初期，晚於特許經營BOT模式在中國的引入，沒能有意思地按照PPP理念謀劃、管理及實施特許經營BOT項目。
同時必須強調，特許經營BOT模式在我國的推廣應用，為後來PPP模式的推廣應用打下堅實基礎，相關經驗值得認真總結。PPP概念從2003年開始已經傳入中國，社會上隨即開始將BOT等特許經營項目稱為PPP項目，在實踐中也將特許經營項目和PPP項目視為同等概念。
隨後中國各地開始推動實施瞭一些PPP項目，如北京地鐵4號線PPP項目。受到體制機制的影響，中國過去推動實施的有關特許經營BOT模式的制度建設、目標定位、項目評價理念及理論方法體系，與國際通行的PPP模式存在一定差異。
特許經營BOT模式在中國引進外資及市政工程領域的推廣應用曾經出現一些問題，對體制機制的改革創新貢獻並不明顯。我國今後應該吸取過去實施特許經營BOT模式的教訓，對相關經驗進行認真總結，並在此基礎上全面導入和構建新型基礎設施項目PPP運作制度體系。
3.不能采用第一代PPP模式統領整個PPP的發展
基於政府購買服務的第一代PPP制度體系在中國的正式引入，始於2014。財政部門出於推動地方政府融資平臺轉型，化解地方政府債務風險等問題，開始引入英國PFI項目運作模式，即第一代PPP模式。
目前我國社會各界對PPP模式的認知，包括很多知名專傢學者所談論的PPP，以及很多政府文件所稱PPP，均屬於第一代PPP，來源於英國的PFI模式，其核心理念在世界各國得到普遍傳播並獲得廣泛認知，但第一代PPP在世界任何國傢都沒有得到大規模推廣應用，中國也不例外。如果寄希望於采用第一代PPP模式統領中國整個PPP模式的發展，將對中國PPP模式健康發展產生嚴重影響。
在第一代PPP模式的制度框架指引下，要求所有類型PPP項目都應按照政府采購公共服務的流程進行管理，都要進行PFI模式所要求的物有所值評價和財政承受能力論證，導致制度設計層面出現嚴重的邏輯混亂，相關要求不符合廣義上的PPP項目運作實際，使得項目操作層面的相關論證隻能流於形式。
由於制度建設方面的錯誤導向，導致在PPP項目運作實踐方面窮於應付，可批性研究盛行，尤其是物有所值評價和財政承受能力論證演變成數字遊戲和流於形式。
基於PSC分析的物有所值評價，是對公共服務采購成本的比較，並不能對PPP項目的可行性進行全面論證，不適於全部PPP項目。PPP項目財政承受能力的論證，不僅與政府理財、預算體系、法律制度等存在沖突，而且不符合經濟社會發展階段的實際情況。
中國尚處於經濟起飛階段，不同於經濟發展已經處於平穩期的發達國傢。大型基礎設施項目往往屬於百年工程，其價值培育往往需要30年以上，對其前期階段20-30年進行財政承受能力論證，阻礙瞭大量優質項目上馬，阻礙瞭欠發達地區的跨越式發展。
五、中國推進PPP模式可持續發展的對策措施
1.促進第一代模式健康發展
中國從2014年開始引入第一代PPP模式，建立瞭基於政府購買服務框架的PPP制度體系，對於推動財政資金投入機制，推動財政體制改革，建立公開透明的財政資金采購機制，發揮財政資金投入項目建設的使用效率，具有重要的促進作用。
第一代PPP理念的引入，使得中國從政府制度建設層面開始系統引入現代PPP模式的制度體系，對於引入並推廣現代PPP價值體系發揮瞭重要的促進作用。在現代PPP核心理念的啟發下，使得人們對過去實施特許經營BOT模式的經驗教訓進行總結，對於推動轉向第二代PPP模式打下瞭堅實的基礎。
從2014年開始，中國掀起瞭推廣應用PPP模式的高潮，有成功經驗和失敗教訓，具有十分豐富的研究案例，值得認真研究和總結。由於中國學習借鑒英國PFI模式的初衷是為瞭剝離地方平臺公司的政府融資功能，化解地方政府的債務風險，帶有明顯的短期功利性特征，對PFI模式所體現的現代PPP核心理念缺乏系統的研究和引入。
目前已經具備認真研究總結現代PPP模式的核心理念、目標導向及功能定位等方面的條件。通過認真深入的研究總結，做好中國PPP制度建設的頂層設計工作，推動中國PPP立法取得滿意成果，是促進中國PPP模式健康發展的重要基礎。
基礎設施領域政府和社會資本合作是公共服務領域供給側結構性改革補短板的重要內容，其所蘊含的政企分開、行政高效、提高財政資金使用效率、績效考核付費、鼓勵生產力要素優化組合、經濟去虛從實的轉變是創新驅動源動力的重要表現。第一代PPP模式能否健康發展，對於當地能否順利導入現代PPP理念，能否促進PPP模式向更高層級轉型至關重要。
促進第一代PPP模式健康發展的具體措施包括：
(1)對第一代PPP模式的適用范圍進行嚴格限制；
(2)推動政府預算體系改革，完善中長期預算管理體制；
(3)加強政府采購的公開透明評審及監督管理；
(4)完善基於可用性付費的公共服務采購支付流程；
(5)完善政府采購公共服務的采購標準或產出規定、采購價格以及財政資金的支付能力等評估標準，加強財政支付的PSC分析和財政承受能力論證；
(6)完善基於政府購買服務的第一代PPP相關立法工作。
2.推動轉向第二代PPP
第二代PPP模式的形成，主要基於第一代PPP模式所形成的現代PPP核心理念，借鑒特許經營BOT模式在推動基礎設施市場化改革中積累的經驗，結合發展中國傢謀求經濟發展需要而出現的新一代PPP模式。
中國國傢投資主管部門近年來積極推動采用PPP模式促進基礎設施項目的投融資建設，以推動深化投融資體制改革為目標，通過實施市場化改革路徑，完善公共服務收費及價格形成機制，構建基於市場化運作的項目投資回報機制，開啟瞭第二代PPP的偉大實踐。
以中國為代表的廣大發展中國傢，具有謀求經濟社會跨越式發展的巨大動力，迫切需要通過引入和發展第二代PPP模式，整合各種優勢資源，建立合作夥伴關系，推動當地經濟實現跨越式發展。
第二代PPP模式的引入，更加重視PPP項目自身經濟價值的挖掘，使得PPP模式的應用范圍大大提升，減弱瞭對財政資金支付能力的限制，發展前景十分廣闊。
中國目前基於對第一代PPP的認知而制定的PPP制度體系，包括要求所有類型PPP項目都應進行“一方案兩論證”的專業審查，都要納入政府采購公共服務的制度框架體系，已經嚴重制約PPP模式在中國的健康發展。因此，社會各界應盡快達成共識，積極推動第一代PPP轉向第二代PPP。
推動轉向第二代PPP的具體措施包括：推動基礎設施領域投融資體制深化改革，完善公共服務價格形成機制，轉變政府職能，開啟基礎設施投融資建設領域的系統化改革。
要認真研究PPP項目構建多元化投資回報機制的配套政策，大力發展市場化的融資手段，完善SPV治理結構，推動政府職能出現實質性轉變。對於必須由政府付費的PPP領域，應充分明確政府財政資金支付的責任范圍及支付方式，保障社會公眾的根本權益。
要明確基於PFI模式的VfM、PSC等分析工具的適用范圍和應用標準，提升政府部門的公共理財能力，推動完善政府長期預算編制體系，發揮財政資金服務於經濟社會發展的根本目的。建立多元化的PPP項目融資機制及投資回報機制，通過資產證券化等多種途徑完善PPP投資退出機制，建立健全地方政府中長期財政預算管理體制。
3.引領邁向第三代PPP
第三代PPP模式目前正由聯合國歐經會牽頭，利用聯合國得天獨厚的平臺優勢，在全球范圍內推廣應用。主要路徑是制定符合以人為本要求的PPP國際標準，總結提煉和推廣應用PPP典型示范案例，開展相關專題的研究和總結推廣。
國傢發展改革委與聯合國歐洲經濟委員會於2016年初簽署戰略協議諒解備忘錄(MOU)，聯合推動聯合國2030年發展議程所提出的以人為本及可持續發展目標，並希望采用PPP模式來實現這些目標，從而開啟瞭第三代PPP模式在中國的正式引入和探索。
第三代PPP模式目前在中國仍然處於概念形成階段，社會各界對第三代PPP的基本內涵、發展邏輯、主要特征、存在風險等還缺乏認識，相關問題的研究還很缺乏，更缺乏理論體系的系統性研究和實踐經驗的總結。
中國目前已經進入全面深化改革的新時代，中國政府提出貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，與聯合國倡導的以人為本和實現可持續發展目標的要求非常契合，這就要求中國必須高度重視推廣應用作為“可持續發展工具”的第三代PPP。
在第三代PPP的制度設計中，要在更高的層面來理解和完善中國的PPP制度體系，從全局的視角完善PPP制度的頂層設計，但目前相關的政策研究和制度建設還缺乏足夠的重視，應在推廣應用第三代PPP模式方面形成更多共識。
從第一代PPP和第二代PPP過渡到聯合國歐經會倡導的第三代PPP，受到發展階段等復雜因素的限制，這個轉換過程將是非常困難的。要在國傢PPP制度設計層面，要求所有類型的PPP項目都要滿足實現可持續發展目標的要求，PPP項目的運作應符合可持續發展的規律，以便轉向推動實施聯合國倡導的“以人為本”PPP制度框架體系。
(來源：開孟觀察)
(說明：微信平臺文章的觀點僅代表作者，對於無法核實真實作者或者作者出處有誤的，請及時聯系我們刪除，保護知識產權是對作者的基本尊重。)
關於我們
北京國傢會計學院是由國務院批準成立，財政部代管，致力於經濟幹部培養的黃埔軍校。教授負責制項目來自哈佛大學模式，《政府和社會資本合作(ppp)模式實戰操作》項目是我院崔志娟教授負責制項目，該項目組專傢團隊來自財政部司局、PPP中心、高校教授、運營專傢、銀行機構、咨詢機構、國際四大會計師事務所、法律顧問等。本團隊從事學術研究、培訓、咨詢等工作。
聯系電話：010-64505157
聯系郵箱：cuizj@mail.nai.edu.cn
關註同花順財經（ths518），獲取更多機會
台灣電動床工廠
電動床
台灣電動床工廠
電動床
AUGI SPORTS｜重機車靴｜重機車靴推薦｜重機專用車靴｜重機防摔鞋｜重機防摔鞋推薦｜重機防摔鞋
AUGI SPORTS｜augisports｜racing boots｜urban boots｜motorcycle boots
一川抽水肥清理行｜台中抽水肥｜台中市抽水肥｜台中抽水肥推薦｜台中抽水肥價格｜台中水肥清運
X戰警多鏡頭行車記錄器專業網｜多鏡頭行車記錄器｜多鏡頭行車紀錄器比較｜多鏡頭行車紀錄器推薦｜多鏡頭行車紀錄器影片
台中抽水肥專業網｜台中抽水肥｜台中市抽水肥｜台中抽水肥推薦｜台中抽水肥價格｜台中水肥清運
台灣靜電機批發工廠｜靜電機｜靜電機推薦｜靜電油煙處理機｜靜電油煙處理機推薦
優美環保科技工程-靜電機,靜電機推薦,靜電機保養,靜電機清洗,靜電油煙處理機
文章標籤
全站熱搜
留言列表
